Οι νόμοι ρυθμίζουν καθημερινά τις ζωές μας και η Ελλάδα ως κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης οφείλει να ενσωματώνει ένα μεγάλο μέρος ευρωπαϊκών οδηγιών και να τις κάνει μέρος του ελληνικού δικαίου. Ενδεικτικά, μόνο το 2018 και το 2019 το 1/3 των νόμων που ψηφίστηκαν στην ελληνική Βουλή ενσωμάτωσαν ευρωπαϊκές οδηγίες. Στην πλειονότητα τους οι ευρωπαϊκοί νόμοι έχουν γραφτεί σωστά και κατανοητά, προσπαθώντας να λύσουν ένα συγκεκριμένο θέμα και συνοδεύονται από εμπεριστατωμένη τεκμηρίωση για τις συνέπειες τους. Ωστόσο, όταν οι νόμοι αυτοί ενσωματώνονται στην Ελλάδα καταλήγουν να βρίσκονται στο ίδιο κείμενο με άλλα άσχετα θέματα, δεν έχουν καμία ποσοτική εκτίμηση και ψηφίζονται με έναν σωρό άσχετες τροπολογίες. Ενώ θα μπορούσαν να είναι ένας οδηγός καλύτερης νομοθέτησης, το ελληνικό νομοθετικό σύστημα παρασύρει την ποιότητα τους αρκετά χαμηλά.

Πιο συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τον Δείκτη Ποιότητας Νομοθέτησης του ΚΕΦίΜ Μάρκος Δραγούμης (που δημοσιεύθηκε το 2020 με τη χορηγία της Intrasoft International και τη νομική υποστήριξη της Τράπεζας Νομικών Πληροφοριών ΝΟΜΟΣ), τα νομοσχέδια που ψηφίστηκαν το 2019 ξεπέρασαν οριακά τη βάση, ενώ το 2018 βαθμολογήθηκαν κάτω από αυτή. Με απλά λόγια, σε μία κλίμακα βαθμολόγησης στα 10, οι νόμοι που ψηφίζονται στο ελληνικό κοινοβούλιο με δυσκολία ξεπερνούν το 5. Μπορεί οι νόμοι που περιέχουν ενσωμάτωση ευρωπαϊκών οδηγιών να είναι σε όλα τα πεδία της νομοθετικής διαδικασίας καλύτεροι από τους εθνικούς νόμους, ωστόσο, τα προβλήματα που συναντάμε στη νομοθέτηση εθνικών κανόνων δικαίου παραμένουν και στην ενσωμάτωση των ευρωπαϊκών (βλ. το παρακάτω σχήμα).

Το πρώτο βασικό πρόβλημα, ανάμεσα σε πολλά άλλα, που εντοπίζεται στην ενσωμάτωση ευρωπαϊκών οδηγιών είναι ότι ένας νόμος ρυθμίζει 3-4 άσχετα μεταξύ τους ζητήματα. Οι ευρωπαϊκές οδηγίες όχι μόνο ενσωματώνονται σε νομοσχέδια με άσχετους τίτλους και θέματα, αλλά ορισμένες φορές ενσωματώνονται με άλλες κοινοτικές οδηγίες επίσης διαφορετικού περιεχομένου. Είναι χαρακτηριστικό πως την περίοδο 2018-2019, οι 6 στους 10 νόμους με ευρωπαϊκές οδηγίες ενσωματώθηκαν σε άσχετα ελληνικά νομοσχέδια. Ένα παράδειγμα θα βοηθήσει να κατανοήσουμε το πρόβλημα καλύτερα. Ο ν. 4605/2019 όπου εναρμονίζεται η ελληνική νομοθεσία με την οδηγία της ΕΕ 2016/943 για το εμπορικό απόρρητο, εισάγει επίσης μέτρα 4 ακόμη υπουργείων – δομών. Εισάγονται ρυθμίσεις του Υπουργείου Οικονομίας και Ανάπτυξης, ρυθμίσεις του Υπουργείου Περιβάλλοντος, ρυθμίσεις δημοσίων επενδύσεων, ΕΣΠΑ και άλλα άσχετα θέματα. Ποιο είναι το πρόβλημα που δημιουργείται; Το ψηφισθέν νομοσχέδιο που εναρμονίζει το ελληνικό με το ευρωπαϊκό δίκαιο καταλήγει να είναι μία συρραφή άσχετων μεταξύ τους διατάξεων, χωρίς κωδικοποίηση, δηλαδή χωρίς αντιστοιχία για το τι ίσχυε πριν, τι ισχύει πλέον και που μπορείς να το βρεις.

Το δεύτερο βασικό πρόβλημα είναι πως δεν υπάρχει τεκμηρίωση των ρυθμίσεων. Γιατί ρυθμίζουμε ένα πρόβλημα, από που προέκυψε, ποια στοιχεία μας οδηγούν στη λύση του και πόσο θα κοστίσει. Αυτές τις 4 απλές ερωτήσεις θα έπρεπε να απαντά η λεγόμενη έκθεση συνεπειών ρύθμισης που ακολουθεί κάθε νόμο στη Βουλή. Αντ’ αυτού, οι αναλύσεις αυτές είναι περισσότερο μία διαδικαστική αγγαρεία. Για να μην ξεφύγουμε από το παράδειγμα μας, στον ν. 4605/2019 στην ερώτηση της σχετικής έκθεσης: «Αναφέρατε τις προσδοκώμενες συνέπειες της προτεινόμενης ρύθμισης στην κοινωνία γενικά και στις επηρεαζόμενες τάξεις ειδικά» η απάντηση τεκμηρίωσης των ρυθμίσεων σε ένα νομοσχέδιο 100 σελίδων είναι «Θα αυξηθεί η διαφάνεια, η εσωτερική οργάνωση και η λογοδοσία των φορέων του δημοσίου τομέα». Η τεκμηρίωση είναι αφοπλιστική. Δεν γνωρίζουμε και δεν μας ενδιαφέρει να υπολογίσουμε καμία επίπτωση του νόμου και ποιος επηρεάζεται. Μία απλή ανάγνωση της απάντησης οδηγεί στο συμπέρασμα πως για να νομοθετείται, κάποιον λόγο θα έχει και σίγουρα θα βοηθήσει σε αφηρημένες έννοιες καλύτερης λειτουργίας του δημοσίου, όπως η λογοδοσία για παράδειγμα.

Το τρίτο βασικό πρόβλημα είναι πως εισάγονται άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες. Το φαινόμενο των τροπολογιών είναι διαχρονικό και ξεχωρίζει στη διαδικασία νομοθέτησης στην Ελλάδα όπως έχει καταδείξει πλήθος αναφορών (βλ. ενδεικτικά εδώ και εδώ). Τα νομοσχέδια που ενσωμάτωναν ευρωπαϊκές οδηγίες το 2018 και το 2019 συνοδεύτηκαν συνολικά από 86 τροπολογίες, από τις οποίες οι 8 στις 10 ήταν εκπρόθεσμες και άσχετες με τον νόμο. Είναι ρυθμίσεις που δεν έχουν σχέση με το αντικείμενο της συζήτησης και ψηφίζονται ενώ στην ουσία δεν έχουν διαβαστεί από την πλειονότητα των βουλευτών και των βουλευτριών, αφού ορισμένες φορές κατατίθενται ακόμα και 5 λεπτά πριν από την ψηφοφορία. Παραμένοντας στον ν. 4605/2019, βλέπουμε πως στην ενσωμάτωση της οδηγίας για το εμπορικό απόρρητο ψηφίζονται 10 τροπολογίες, όπου οι 4 είναι εκπρόθεσμες, ενώ ανάμεσα τους υπάρχουν θέματα του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας και του του Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών για την καταβολή εφάπαξ επιδόματος. Εκτός του ότι τέτοιες πρακτικές αντιβαίνουν στο Σύνταγμα (άρθρο 74 παρ. 5) και τον κανονισμό της Βουλής (άρθρο 87), πρόκειται για τρόπους εισαγωγής ευνοϊκών και φωτογραφικών ρυθμίσεων από το παράθυρο, ώστε να μειωθεί ο χρόνος είτε θεσμικής είτε κοινωνικής εναντίωσης.

Όλα αυτά τα προβλήματα, που ίσως φαίνονται τυπικά ή νομικά, οδηγούν σε σημαντικά εμπόδια για τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης και δυσχεραίνουν πολύ την εφαρμογή των νόμων τόσο από δημόσιους υπαλλήλους όσο και από επιχειρήσεις και πολίτες. Η πολυνομία και η κακονομία όπως ονομάζονται σύντομα τα φαινόμενα που περιγράψαμε, αυξάνουν τις περίπλοκες, συγκρουόμενες και κακογραμμένες διατάξεις που η ερμηνεία και η εφαρμογή τους δεν είναι εύκολη ακόμα και από τις δικαστικές αρχές. Τέτοια νομοθετήματα δημιουργούν εμπόδια και καθυστερήσεις στην επιχειρηματικότητα και αυξάνουν το κόστος της γραφειοκρατίας, το οποίο σε παλιότερες εκτιμήσεις έχει υπολογισθεί σε 6,8% του ΑΕΠ ή κοντά στα 16 δισ. ευρώ ετησίως.

Οι νόμοι που ψηφίζονται στο ελληνικό κοινοβούλιο χρειάζονται σημαντική βελτίωση, εντούτοις, ενσωμάτωση ευρωπαϊκών νόμων θα μπορούσε πολλές φορές να έχει θετικές επιδράσεις στην ποιότητα της εγχώριας νομοθέτησης. Αρκεί, οι ευρωπαϊκές οδηγίες να εισάγονται αυτόνομα και χωρίς να αλλοιώνονται από εθνικές ρυθμίσεις χαμηλής νομοθετικής ποιότητας τόσο σε επίπεδο διαδικασιών (πχ. Βουλή), όσο και σε επίπεδο μέσων ελέγχου (πχ. διαβούλευση). Η βελτίωση της νομοθετικής ποιότητας αποτελεί βασικό πυλώνα καλής λειτουργίας του κράτους δικαίου και εν γένει της φιλελεύθερης δημοκρατίας, ειδικότερα στις αρχές της τρίτης δεκαετίας του 21ου αιώνα. Όπως έχουμε δει τόσο διαχρονικά όσο και πρόσφατα, η κατά παρέκκλιση νομοθετική διαδικασία που αγνοεί τους κανόνες καλής νομοθέτησης, για κομματικούς σκοπούς, μπορεί να οδηγήσει σε μεγάλες κοινωνικές εντάσεις και παραβιάσεις του κράτους δικαίου.

* O Κωνσταντίνος Σαραβάκος είναι Συντονιστής Ερευνητικών Προγραμμάτων του ΚΕΦίΜ-Μάρκος Δραγούμης, πολιτικός επιστήμονας.

Ακολουθήστε το Protagon στο Google News